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从阳江市练达房地产开发有限公司申请撤销阳江市住房和城乡规划建设局复函案看行政复议受理范围

发布时间:2018-05-15 13:39:30来源:阳江市住房和城乡规划建设局网站

【案情简介】

阳江市练达房地产开发有限公司(以下简称练达公司)对阳江市住房和城乡规划建设局(以下简称市住建局)于2018年4月25日作出的《关于〈关于金山路北边马南排洪渠东边地块按阳规要点﹝2005﹞8号实施的请求〉的复函》(阳住建规函﹝2018﹞105号)(以下简称《复函》)不服,向阳江市人民政府提起行政复议申请。练达公司要求市住建局撤销《复函》,恢复市住建局于2017年8月24日作出的《关于复核金山路边北边高排渠东边地块规划条件的复函》(阳住建编函﹝2017﹞181号)的效力,准予练达公司按阳规要点﹝2005﹞8号文用地容积率≤2.0办理有关手续。

【调查与处理】

复议机关查明:2002年5月及2004年11月,练达公司以挂牌方式竞争得位于市区金山路边马曹村学堂岗的两宗国有建设用使用权,面积分别为7200平方米和15500平方米。2005年1月24日阳江市城市规划局就涉案两块土地向练达公司出具了《规划设计条件书》(阳规要点[2005]8号),确定容积率≤2.0。2005年4月22日,阳江市国土资源局与练达公司签订两份《国有土地使用权出让合同》,约定主体建筑物性质按市规划部门的规划方案实施。2006年6月,练达公司取得上述两宗土地的国有土地使用权证。2012年5月16日,阳江市人民政府批准了《关于金山路北边高排渠东边地块控制性详细规划》,确定容积率≤2.4;同日,市住建局还对涉案土地核发了《金山路北边马南排洪河东边地块规划条件》(要点201200019号),确定容积率≤2.4且>1。2016年1月15日,练达公司向市住建局提出《关于变更金山路北边马南排洪河东边地块规划条件的申请》,称:现难以按容积率2.4开发,拟在控制性详细规划允许的范围内,申请变更容积率为1.5。2016年4月8日,市住建局核发了《金山路北边马南排洪河东边地块规划条件》(要点201600010),确定容积率为≤1.5且>1。2016年5月17日,练达公司向市住建局提出《关于金山路北边马南排洪河东边地块控制性详细规划调整的申请》,申请人对阳江市人民政府于2012年批准的控制性规划进行调整。2017年1月12日,阳江市人民政府同意了《金山路北边马南排洪河东边地块控制性详细规划(调整)》控规成果,该控制性详细规划确定涉案地块的容积率为≤1.5且>1。2017年4月28日,练达公司向市住建局递交《关于复核金山路北边马南排洪河东边地块规划要点的申请》,称:“……该地块分别在2012年5月16日和2017年1月办理了控制性详细规划。由于我司资料管理疏忽,没有提交阳规要点[2005]8号规划条件设计书,致使对该地块的容积率认定有误,现因建设需要,向贵局申请复核原核发金山路北边马南排洪思考东边地块的阳规要点[2005]8号规划条件设计文书,请审批。”为此,市住建局于2016年6月12日发函(阳住建编函〔2017〕114号)征求市国土资源局意见,该局于2017年6月26日函复(阳国土资函字〔2017〕392号)市住建局,市住建局曾据此对阳江市练达房地产开发有限公司作了回复(阳住建编函〔2017〕181号),但市国土资源局于2017年11月3日再次函复市住建局(阳国土资函字〔2017〕739号),已明确表示阳国土资函字〔2017〕392号文作废,阳江市练达房地产开发有限公司两块土地出让合同未约定容积率。2018年3月28日,练达公司再次向市住建局提交《关于金山路北边马南排洪河东这地块按阳规要点﹝2005﹞8号实施的请求》。2018年4月25日,市住建局作出《复函》,“……2017年11月3日,市国土资源局再次函复我局,认为上述两个地块在签订《国有土地使用权出让合同》时并未约定地块出让时的容积率,并将2017年6月26日回复我局的的阳国土资函字〔2017〕392号文作废,相应我局于2017年8月24日发出的《关于复核金山路北边高排渠东边地块规划条件的复函》(阳住建编函〔2017〕181号)作废。经核查,《金山路北边高排渠东边地块控制性详细规划(调整)》(以下简称《控规》)于2017年1月经依法批准实施,地块容积率≤1.5。且根据《阳江市城市规划区内控规未覆盖、已出让、容积率无约定用地的规划管理技术规定》要求,城市规划区内控规未覆盖、已出让的商业、旅游、娱乐、写字楼、宾馆、商品住宅等经营性用地,其基准容积率为1.5。鉴于上述两地块出让时未控规覆盖且出让合同无约定容积率,该两个地块的容积率≤1.5执行符合规定要求。”

复议机关认为练达公司复议请求撤销的《复函》,实际上是市住建局对阳江市人民政府《金山路北边马南排洪河东边地块控制性详细规划(调整)》控规成果关于涉案地块容积率的说明和解释,并不对申请人的权利和义务产生实际影响,该《复函》不属于行政复议的受理范围。另外,市住建局于2017年8月24日作出的《关于复核金山路北边高排渠东边地块规划条件的复函》(阳住建编函〔2017〕181号),是将阳江市国土资源局的复函情况向练达公司进行的告知,没有市住建局的独立决定,未对练达公司创设新行政法人的权利义务,不存在恢复效力的问题。

【法律分析】

本案争议的焦点为市住建局作出的《复函》是否属于行政复议案件的受理范围。根据《行政复议法》第二条之规定,公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益,向行政机关提出行政复议申请,行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定,适用本法。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项、第四十八条第一款第二项也规定,行政复议属于行政复议法规定的行政复议范围的,应当予以受理;受理行政复议申请后,发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的,行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。市住建局于2017年8月24日作出的《关于复核金山路北边高排渠东边地块规划条件的复函》(阳住建编函〔2017〕181号)和2018年4月25日作出的《关于〈关于金山路北边马南排洪渠东边地块按阳规要点﹝2005﹞8号实施的请求〉的复函》均不是设立容积率正式的规划条件,是对现有规划条件容积率根据来文的一种解释和答复,没有对练达公司的权利义务产生影响,因此,两份复函不属于行政复议的受理范围。

【典型意义】

一个具体行政行为只有在作出后,能够根据行政主体的意志引起行政法律关系的变动,即在行政法上产生处分的效力,才属于可复议的具体行政行为。在日常生活中,行政主体会实施各种行为,但其中许多行为并不一定会引起行政法律关系的变动,显著的是行政事实行为,即不产生法律效果或产生效果是基于法律直接规定的行为。本案中,市住建局于2018年4月25日作出的《复函》对阳江市人民政府《金山路北边马南排洪河东边地块控制性详细规划(调整)》控规成果关于涉案地块容积率的说明和解释,并不具有对练达公司容积率作出调整的意思,也就是说该《复函》实质上是对一种事实进行的确认、认可或证明,并不会引起行政法律关系的变动,故复议机关决定依法驳回练达公司的复议申请。